顿永乐 视角 财政集中支付背景下对政府部门债务强制执行的问题及思考

江苏云崖律师事务所 | 顿永乐

财政集中收付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。

财政集中支付以建立国库单一账户体系为核心内容，主要由以下部分组成：财政部门在中国人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的政府资金的国库单一账户；财政部门按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算的零余额账户；财政部门在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的小额现金账户；经国务院批准或授权财政部批准开设的特设账户。国库单一账户集中了所有的财政资金，并且只有财政国库部门才可以签发支付命令。

该制度下政府部门大部分资金不再进入其名下的账户，这在个别地方政府出现债务被强制执行时造成了不少客观障碍。

一、资金不在自己名下加大案件执行难度。政府部门因各种原因被司法机关裁判应当承担款项给付义务并进入执行程序后，司法机关查询其资产后经常出现被执行人名下只有正在使用的办公楼和一个或数个闲置不用的银行账户、无其他财产可供执行的情况；且尴尬的是，以该政府部门为业主方的项目却在如火如荼的进行，资金支付正常。

无论权利人还是司法机关均心知肚明该部门有财产可供执行，但问题是很难查询落实。一来负有举证义务的权利人没有能力查证财政部门开立的账户中是否有被执行人的资金以及资金性质和规模；二来被执行人常以存放于财政账户的资金属于专项资金对抗或拖延执行。这就造成了个别政府一边无力偿还旧账，另一边却又斥巨资把新项目搞得风生水起。该等情况严重损害政府公信力和司法公信力。

二、少数被执行人利用制度拖延执行。实行财政集中支付后，所有财政资金不再预拨到预算单位账户，在预算执行前就对其进行审核，结余都以指标体现，所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低，特别是截留财政资金已不可能。由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核，随着部门预算改革的实施，预算更加细化，从而起到预防和遏制腐败的作用，但这一制度却无法限制预算单位主动拖延付款的情况。在财政集中收付制度下，权利人想要取得资金需经被执行人主动向财政部门申请，这就给少数被执行人拖延执行提供了条件；受制于被执行人为政府机关不同于一般被执行人，人民法院的执行手段和力度也多有克制，鲜见直接要求财政部门以其控制的被执行人可供执行财产代为履行的案例，在一些情况下无法保证强制执行的力度。

三、财政集中支付制度应当为司法查询、冻结、扣划制定便利工作制度。

财政部门应当分开管理预算单位的专项资金账户和非专项资金账户，即时统计预算单位当年财政预算收支情况。畅通司法协助工作机制，及时、准确地向司法机关提供预算单位当年度尚未使用的财政预算数额的查询结果并协助冻结、扣划；对于当年度剩余财政预算资金无法覆盖执行标的的，应当对后续年份的预算资金进行预查封。

随着财政集中支付制度的日渐完善，我们认为除了应当力求提高财政资金使用效益、降低财政资金运行成本、强化财政预算的执行、推进部门预算改革步伐、防止对财政资金的挤占、挪用和截留、从源头上预防和遏制了腐败等效果外，还应当便利司法部门对预算单位的监督，畅通司法查询、冻结、扣划的途径，进一步规范财政资金的使用。