【PPP专栏】ABO模式——地方融资平台公司的新出路？

一、ABO模式是什么？

与我国有关PPP模式的法律规范纷繁芜杂不同的是，ABO模式的诞生并非源于我国法律规定，而是源于我国市场实践。

2016年4月20日，北京市交通委员会代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司（简称京投公司）正式签署了《北京市轨道交通授权经营协议》。该协议创造性地提出采用授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）的ABO模式，即由市政府授权京投公司履行我市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市轨道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务；北京市政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时每年向京投公司拨付295亿元的授权经营服务费，包括建设资金255亿元，更新改造和运营亏损补贴40亿元，其余60%线路投资资金由京投公司融资解决。

据京投公司总经理郝伟亚所述，作为北京市最大的国有企业和融资平台，为化解地方债务、自身战略转型，在ABO模式的形成过程中，也曾经考虑过采用PPP、特许经营模式和政府购买服务方式，但这些方式都是以独立项目为单位，难以实现北京市轨道交通建设规划的统筹，也无法平衡一系列项目的资金安排。ABO模式将原有的政府担保型的“政策”转变为授权经营类的“协议”，将融资平台公司转变为市场化主体，企业由单纯依靠政府转变为依托政府面向市场，为融资平台公司拓展了转型渠道。ABO模式已被财政部、发改委等部门初步认可，并已具备在其他地区推广的条件和基础。

如京投公司所述，ABO模式不是PPP模式。我国现行法律尚未对ABO模式作出任何规定，北京市人民政府于2016年7月23日、于2016年08月15日先后印发《关于推进供给侧结构性改革进一步做好民间投资工作的措施》、《北京市“十三五”时期重大基础设施发展规划》两份通知，简单规定“在轨道交通领域推广授权-建设-运营(ABO)模式”，“创新建立城市轨道交通授权经营模式(ABO)”，“创新市场化模式。探索推广ABO、PPP等模式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进投资主体多元化，提升建设管理效率。”至于具体如何操作，不得而知。

二、融资平台公司参与PPP项目的局限性

笔者认为，京投公司之所以舍弃PPP模式，而选择ABO模式，除了其所述的资金统筹的便利外，还在于融资平台公司参与PPP项目存在诸多限制。

（一）PPP项目的主体适格限制

1. 国有企业或融资平台公司不得担任PPP项目的实施机构。

《财政部等20部委关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）规定，国有企业或融资平台公司不得作为政府方签署PPP项目合同。

2. 并非所有的融资平台公司均可作为社会资本方参与PPP项目。

《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）曾规定，本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。

为了大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）放宽了对融资平台公司参与本地PPP项目的限制，规定对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

因此，未按规定转型的融资平台公司不得作为社会资本方参与当地PPP项目。

（二）PPP项目的程序性限制

依据我国有关PPP模式的有关规定，实施机构必须按照要求完成PPP项目识别和准备等前期工作，包括但不限于编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意，纳入PPP项目管理库。未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。

（三）PPP项目政府采购方式的限制

依据我国有关PPP模式的有关规定，项目实施机构应当优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方，鼓励社会资本积极参与、充分竞争。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的，应当严格符合法定条件和程序。

三、ABO模式的优势

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。国发〔2014〕43号文发布后，我国数以千计的融资平台公司面临着转型的压力。但是，如前所述，融资平台公司参与PPP项目仍然存在诸多限制，其转型难以一蹴而就。为了有效化解地方政府性债务，拓展融资平台公司转型渠道，ABO模式应运而生。

ABO模式的操作难点在于“无法可依”，但这又恰恰是其优势所在，不必受限于我国有关PPP模式等法律规范，可以自由发挥，例如北京市政府无需实施PPP模式识别论证，无需经过竞争性方式直接授权京投公司提供城市轨道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务，无疑迎合了地方融资平台公司的转型需求，颇受地方政府的欢迎。

需要提醒的是，据京投公司总经理郝伟亚所述，在ABO协议中，授权经营主体可以在政府的监督指导下，通过激励约束机制和市场竞争机制整合相关资源，其中一项就是推进PPP项目工作。授权经营主体吸引社会资本参与轨道交通建设，形成“共建民营、共建共赢”的PPP新模式。但是，如前所述，国有企业或融资平台公司不得担任PPP项目的实施机构，京投公司期待在ABO模式下开创PPP新模式的美好愿望在我国PPP模式现行规范下难以实现。

四、ABO模式的法律评析

（一）ABO模式的法律性质

从京投公司的公开资料来看，笔者认为，ABO模式与PPP模式中的BOT或者BOO运作方式十分相似，详见下表。

表1：ABO模式与PPP模式对比表

项目	ABO模式	BOT/BOO方式	备注
适用范围	基础设施和公共服务领域	基础设施和公共服务领域	一样
对方当事人	地方政府授权的实施机构	地方政府授权的实施机构	一样
取得方式	政府授权	政府授予特许经营权	无实质差异
授权内容	建设（Build）-运营（Operate）	建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）	无实质差异，是否拥有项目所有权决定是否需要移交。
回报机制	授权经营服务费+经营收入	使用者付费可行性缺口补助政府付费	京投公司的回报机制与可行性缺口补助方式无实质差异
合作期限	未披露	固定期限/无期限	无实质差异

由此可见，ABO模式究竟是基础设施投融资传统体制向市场转变的创新产物，还是为了规避我国有关PPP模式的现行法律规定而创造的新名词，不无疑问。

（二）ABO模式的适用范围

《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）规定，“进一步加大PPP模式推广应用力度。在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个‘强制’试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要‘强制’应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要‘强制’实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。”

《财政部住房城乡建设部农业部环境保护部关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）规定，“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。有序推进存量项目转型为PPP模式。尽快在该领域内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。”

因此，ABO模式和PPP模式虽然均为公共服务提供方式，但在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，要“强制”实施PPP模式识别论证，不宜直接采用ABO模式。

（三）ABO模式的付费来源

国发〔2014〕43号文规定，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。

《财政部发展改革委司法部人民银行银监会证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规定，全面贯彻落实依法治国战略，严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，健全规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

因此，ABO模式中的政府付费必须依法纳入一般公共预算管理。

五、结语

习近平主席在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的重要讲话，强调“凡属重大改革都要于法有据。”李克强总理在国务院召开的第二次廉政工作会议上强调，对市场主体而言，“法无禁止即可为”；对政府而言，则是“法无授权不可为”。

ABO模式由政府主导，目前处于“无法可依”的状态，亟待规范。ABO模式与PPP模式有无实质性差异，我国政府是否应当认可ABO模式，亟待厘清，否则可能带来地方政府性债务再次扩张的隐患。即使推行ABO模式，应当坚持立法先行，依法规范ABO模式。

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