周缘求律师：《企业民主管理规定》详细解读及操作指南

《企业民主管理规定》详细解读及操作指南

江苏云崖律师事务所 周缘求律师

一、企业民主管理的适用范围：所有类型的企业均应推行民主管理。

在《企业民主管理规定》（总工发[2012]12号）公布施行前，只有1986年10月1日起施行的《全民所有制企业职工代表大会条例》，对全民所有制企业的民主管理作了规定，其他所有制的企业如何实施民主管理，国家法律法规并没有明确统一的规定。

因此，这次公布施行的《企业民主管理规定》，适用于对所有类型企业的民主管理，具有重大突破意义。

当然，对于江苏省的企业而言，2008年1月1日起施行的《江苏省企业民主管理条例》，第二条即明确规定“本省行政区域内的企业实行民主管理适用本条例”。

二、企业民主管理的形式：职工代表大会（或职工大会），职工董事、职工监事制度，以及厂务公开。

根据《企业民主管理规定》第三条以及第三章的规定，职工代表大会（或职工大会，下同）是职工行使民主管理权力的机构，是企业民主管理的基本形式。公司制企业（以下或简称为公司）应当依法建立职工董事、职工监事制度。

除此之外，企业还应当实行厂务公开制度。

三、如何通过职工代表大会（或职工大会）进行企业民主管理？

1、召开职工代表大会还是职工大会？

根据第八条的规定，职工代表大会和职工大会都是民主管理的形式，到底是召开职工代表大会还是职工大会，由企业根据职工人数自主确定。

2、职工代表的人数以及比例

《企业民主管理规定》（以下引用法律条款的，除特别说明外，均为《企业民主管理规定》的相关条文。）第九条规定，企业召开职工代表大会的，职工代表人数按照不少于全体职工人数的百分之五确定，最少不少于三十人。职工代表人数超过一百人的，超出的代表人数可以由企业与工会协商确定。其中，企业中层以上管理人员和领导人员一般不得超过职工代表总人数的百分之二十。

3、职工代表大会的任期

第十条规定，职工代表大会每届任期为三年至五年。职工代表大会因故需要提前或者延期换届的，应当由职工代表大会或者其授权的机构决定。

4、职工代表大会的组织机构

（1）职工代表大会根据需要,可以设立若干专门委员会（小组），负责办理职工代表大会交办的事项。（第十一条）

（2）可以设立职工代表大会团(组)长和专门委员会（小组）负责人联席会议，根据职工代表大会授权，在职工代表大会闭会期间负责处理临时需要解决的重要问题，并提请下一次职工代表大会确认。（第十二条）

5、职工代表大会的职权

（1）所有类型企业的职工代表大会均具有的职权（第十三条）：

（一）听取企业主要负责人关于企业发展规划、年度生产经营管理情况，企业改革和制定重要规章制度情况，企业用工、劳动合同和集体合同签订履行情况，企业安全生产情况，企业缴纳社会保险费和住房公积金情况等报告，提出意见和建议；

审议企业制定、修改或者决定的有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项方案，提出意见和建议；

（二）审议通过集体合同草案，按照国家有关规定提取的职工福利基金使用方案、住房公积金和社会保险费缴纳比例和时间的调整方案，劳动模范的推荐人选等重大事项；

（三）选举或者罢免职工董事、职工监事，选举依法进入破产程序企业的债权人会议和债权人委员会中的职工代表，根据授权推荐或者选举企业经营管理人员；

（四）审查监督企业执行劳动法律法规和劳动规章制度情况，民主评议企业领导人员，并提出奖惩建议；

（五）法律法规规定的其他职权。

（2）国有企业和国有控股企业职工代表大会的特别职权（第十四条）：

（一）听取和审议企业经营管理主要负责人关于企业投资和重大技术改造、财务预决算、企业业务招待费使用等情况的报告，专业技术职称的评聘、企业公积金的使用、企业的改制等方案，并提出意见和建议；

（二）审议通过企业合并、分立、改制、解散、破产实施方案中职工的裁减、分流和安置方案；

（三）依照法律、行政法规、行政规章规定的其他职权。

6、区域职工代表大会和行业职工代表大会

第十五条规定：“县级以下一定区域内或者性质相近的行业内的若干尚不具备单独建立职工代表大会制度条件的中小企业，可以通过选举代表联合建立区域（行业）职工代表大会制度，开展企业民主管理活动。”

7、集团企业的职工代表大会

第十六条规定：“集团企业的总部机关和各分公司、分厂、车间以及其他分支机构可以按照一定比例选举产生职工代表，召开集团企业职工代表大会，实行企业民主管理。集团企业的总部机关和各分公司、分厂、车间以及其他分支机构，按照本规定建立职工代表大会制度，在各自的职权范围内分别开展民主管理活动。”

关于母公司与子公司的职工代表大会的关系问题，《企业民主管理规定》没有明确规定。当然，从法律角度而言，也无需特别作出规定。因为，尽管母子公司存在股权或控制关系，但在法律上属于独立的企业法人，当然应该分别独立召开职工代表大会，独立开展民主管理活动。

不过，关于母子公司制定规章制度的民主程序问题，江苏省高级人民法院、江苏省劳动争议仲裁委员会《关于审理劳动争议案件的指导意见》（苏高法审委[2009]47号）第十八条第三款规定：“有独立法人资格的子公司执行母公司的规章制度，如子公司履行了《劳动合同法》第四条规定的民主程序，或母公司履行了《劳动合同法》第四条规定的民主程序且在子公司内向劳动者公示或告知的，母公司的规章制度可以作为处理子公司劳动争议的依据。”

8、职工代表大会的工作制度

（1）职工代表大会会议制度以及最低参会人数

职工代表大会每年至少召开一次。职工代表大会全体会议必须有三分之二以上的职工代表出席。（第十七条）

（2）会议议题和议案应提前七日书面通知（第十八条）

（3）职工代表大会的表决机制

职工代表大会选举和表决相关事项，必须按照少数服从多数的原则，经全体职工代表的过半数通过。对重要事项的表决，应当采用无记名投票的方式分项表决。（第二十条）

这里需要特别注意的是，是必须经“全体职工代表”的过半数通过，而不是“出席职工代表”的过半数通过。

但是，何为“重要事项”，有待进一步明确具体的规定予以界定。

（4）职工代表大会决议的法律效力，以及未通过职工代表大会程序的法律后果。

第二十一条规定：“职工代表大会在其职权范围内依法审议通过的决议和事项具有约束力，非经职工代表大会同意不得变更或撤销。企业应当提请职工代表大会审议、通过、决定的事项,未按照法定程序审议、通过或者决定的无效。”

因此，结合第十三条第（一）项第二款以及第二十一条的规定，企业制定、修改或者决定直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项方案，未经提供职工代表大会审议的，无效。

（5）工会委员会与职工代表大会的关系

第二十二条规定，企业工会委员会是职工代表大会的工作机构，负责职工代表大会的日常工作。

9、职工代表的选举、罢免、任期和补选

第二十三条规定，与企业签订劳动合同建立劳动关系以及与企业存在事实劳动关系的职工，有选举和被选举为职工代表大会代表的权利。依法终止或者解除劳动关系的职工代表，其代表资格自行终止。

第二十四条规定，职工代表应当以班组、工段、车间、科室等为基本选举单位由职工直接选举产生。规模较大、管理层次较多的企业的职工代表，可以由下一级职工代表大会代表选举产生。

但何为“下一级职工代表大会”，需结合其他相关法律规定进行解释和操作。

第二十五条规定，选举、罢免职工代表，应当召开选举单位全体职工会议，会议应有三分之二以上职工参加。选举、罢免职工代表的决定，应经选举单位全体职工的过半数通过方为有效。

第二十六条规定，职工代表实行常任制，职工代表任期与职工代表大会届期一致，可以连选连任。职工代表出现缺额时，原选举单位应按规定的条件和程序及时补选。

10、职工代表的权利和义务

《企业民主管理规定》分别在第二十八条和第二十九条规定了职工代表的权利和义务。

四、厂务公开

1、普通企业厂务公开的内容

《企业民主管理规定》第三十四条规定了企业应当向职工公开的事项。

根据第三十四条第（四）项和第（五）项的规定，企业处罚职工、单方解除劳动合同的情况、劳动争议及处理结果情况，都属于厂务公开的范围。因此，所谓企业公开对职工处罚的情况，属于侵犯职工名誉权的观点，于法无据。

2、国有企业、集体企业及其控股企业厂务公开的特别规定

第三十五条规定，国有企业、集体企业及其控股企业除公开第十三条、第十四条和第三十四条规定的相关事项外，还应当对其他相关事项予以公开。

3、未规定违反厂务公开的法律后果和法律责任。

五、职工董事和职工监事

1、是否所有的公司都必须建立职工董事制度？

《企业民主管理规定》第三条第二款、第三十六条规定，公司制企业应当依法建立职工董事和职工监事制度。第三十七条规定，公司应当依法在公司章程中明确规定职工董事、职工监事的具体比例和人数。

那么，是否所有的公司制企业都应当建立职工董事制度呢？《企业民主管理规定》是否与《公司法》的规定存在矛盾冲突呢？

本人认为，《公司法》是全国人民代表大会常务委员会制定的狭义意义的法律，《企业民主管理规定》只是部门规章，因此，《企业民主管理规定》的条款不应违反《公司法》的规定。而根据《公司法》的规定，并非所有公司都必须建立职工董事，那种认为在《企业民主管理规定》施行后，所有的公司制企业都必须建立职工董事制度的观点，是没有法律依据的。

2、如何理解和执行职工董事和职工监事任职期间的解雇保护权？尚有待于进一步的解释。

《企业民主管理规定》第四十六条规定：“职工董事、职工监事在任职期间，除法定情形外，公司不得与其解除劳动合同。”

上述条款中的“除法定情形外”，应结合其他法律规定进行解释。

中华全国总工会《关于进一步推行职工董事、职工监事制度的意见》（总工发［2006］32号）规定：“职工董事、职工监事在任期内，其劳动合同期限自动延长至任期届满；任职期间以及任期届满后，公司不得因其履行职责的原因与其解除劳动合同，或采取其他形式进行打击报复。”

《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法(试行)》（国资发群工[2006]21号）第十九条规定：“职工董事的劳动合同在董事任期内到期的，自动延长至董事任期结束。职工董事任职期间，公司不得因其履行董事职务的原因降职减薪、解除劳动合同。”

从上述规定来看，只是规定公司不得因职工董事、职工监事履行职责的原因与其解除劳动合同，与对参加集体协商的职工代表的解雇保护相比，其保护力度明显要弱得多。

因此，《企业民主管理规定》第四十六条规定的对职工董事、职工监事的解雇保护，实践中如何理解和执行，上有待于进一步的权威解释。

六、《企业民主管理规定》隐含的其他信息

1、明确了劳务派遣职工的民主管理权力，间接确认了劳务派遣职工与企业的劳动关系。

《企业民主管理规定》第九条规定，职工代表中应当有适当比例的劳务派遣职工代表。

2、关于劳动规章制度的制定程序，《企业民主管理规定》的条款表述间接确认了“单决制”的观点和操作。

七、《企业民主管理规定》未规定企业违反该规定应承担的法律责任，企业未按照该规定推行民主管理，应当承担何种法律责任，政府部门如何对其作出处罚，尚有待于进一步明确的规定。

八、《企业民主管理规定》与《江苏省企业民主管理条例》如何适用？

在《企业民主管理规定》公布施行前，早在2007年9月27日，江苏省第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过了《江苏省企业民主管理条例》，自2008年1月1日起施行。

经对这两个法规和规章进行对比分析，我们发现，两者规定的内容基本一致，各有详略。但《江苏省企业民主管理条例》专章规定了“监督检查”和“法律责任”。在两者内容一致，互为补充的情况下，同时适用两者的规定，不存在任何问题。

如果两者存在不一致的地方，根据《立法法》第八十六条第一款第（二）项的规定，由国务院提出意见并决定，或由国务院提出意见并提请全国人民代表大会常务委员会裁决。