【PPP专栏】PPP与政府购买服务之概念辨析

推广政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革。但是，我国现行规定有关PPP与政府购买服务的界定不清，自相矛盾，亟待进一步明确。为了进一步厘清PPP与政府购买服务的内涵与外延，笔者对我国现行规定进行梳理并简要解析，以资参考。

观点一：PPP模式属于政府购买服务

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）规定，“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。”

《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕 124 号）规定，“采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有 2 家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行。采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有 1 家的，采购人（项目实施机构）或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动，发布项目终止公告并说明原因，重新开展采购活动。”

观点二：政府购买服务属于PPP模式

根据《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》的规定，“（九）鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。”

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）规定，“对于缺乏‘使用者付费’基础、主要依靠‘政府付费’回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。”

《国家发展改革委关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》（发改投资[2016]2231号）规定，“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。”

观点三：政府购买服务与PPP模式相互独立

《财政部关于印发〈政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知》 （财综〔2014〕96号）规定，“政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。”

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》规定，“推动供给方式多元化，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”

《财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166 号）规定，“为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕 42 号）精神，财政部开发建设了政府和社会资本合作（Public-Private Partnership， PPP）综合信息平台。”“所有PPP项目必须列入项目库。”“原则上，国家级和省级示范项目、各地 PPP 年度规划和中期规划项目均需从 PPP 综合信息平台的项目库中筛选和识别。未纳入 PPP 综合信息平台项目库的项目，不得列入各地 PPP 项目目录，原则上不得通过预算安排支出责任。”

《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90 号）规定，“避免将当期政府购买服务支出代替 PPP 项目中长期的支出责任，规避 PPP 相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。”

《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》(财金[2016]92号)规定，“财政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定，严格管控和执行项目支付责任，不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任，规避PPP项目相关评价论证程序。”

《财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规定，“推进政府购买服务公开，地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。推进政府和社会资本合作（PPP）项目信息公开，地方政府及其所属部门应当重点公开政府和社会资本合作（PPP）项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。”

《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）规定，“政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。……严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。”

《财政部关于政府购买服务信息平台运行管理有关问题的通知》（财综〔2017〕 57 号）规定，“为加强政府购买服务信息网络建设，在全国范围内搭建政府与社会、中央与地方和部门之间的信息沟通和工作交流平台，推动政府购买服务改革工作，财政部依托‘中国政府采购网’创办‘中国政府购买服务信息平台’，并于 2017 年 10 月 31 日正式开通。”

《交通运输部 国家旅游局 国家铁路局 中国民用航空局 中国铁路总公司 国家开发银行关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》（交规划发【2017】 24 号）规定，“进一步创新模式，加大投融资力度，形成多元化旅游交通发展投融资格局。积极探索采取基础设施特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）等模式，鼓励整合旅游和土地资源，实现沿线交通运输和旅游资源开发一体化发展。”

律师解析：

从我国相关规定的演变来看，政府购买服务的内涵与外延不断发生变化，在PPP模式推广初期，政府购买服务有广义与狭义之分，广义的政府购买服务不限于直接购买，也包括与社会资本合作，PPP模式属于广义的政府购买服务的一种方式，而狭义的政府购买服务方式等同于政府付费方式，属于PPP模式的一种方式。但是，从近几年发布的文件来看，我国越来越倾向于采纳观点三，将政府购买服务与政府付费方式相区分，政府购买服务侧重于短期付费、金额较小，仅涉及服务，不涉及工程建设，信息公开平台为中国政府购买服务信息平台；而政府付费方式侧重于中长期付费、金额较大，适用于公共服务与基础设施领域，信息公开平台为全国PPP综合信息平台。