2025年11月15日下午，华东政法大学无锡校友会会长孙敏律师开启校友讲坛第2讲：《解密中国土地制度：规则视角下的发展之路》。孙敏律师在律师行业从业近40年，曾担任无锡市律师协会会长、无锡市人大代表、无锡市人大法制委员会委员等职务，担任无锡市自然资源和规划局常年法律顾问20多年，参与处理了大量诸如土地出让转让、用地违法处罚、征地拆迁交地等纠纷，对土地经营、管理违规处置等领域具有丰富的实践经验。
本次校友讲坛主题宏大，内容深刻。孙敏律师积累了多年的实务经验和深度思考，诸多无锡房地产领域经典案例【茂业、苏宁、九龙仓、家乐福地块、新加坡工业园......】信手拈来脱口而出，近3个小时的讲座信息量巨大，台上台下互动热烈，让人回味无穷。
以下是我的一些听课笔记和个人感悟，有些零乱和琐碎，暂作记录以备忘。
1.中国的城市国有土地制度与农村集体制度变革
中国的国有土地出让制度，参考借鉴了香港的土地批租制度，因为香港本身就是99年的租约。据说是华东政法曹建明教授考察了香港的土地批租制度后，向党中央提出了建言献策。毫无疑问，中国的国有土地出让制度总体上非常成功，是中国工业腾飞和城市发展的基础。
而农村的土地改革则更加朴素，不存在什么理论准备，因为要解决农民的吃饭问题。有人提出，中国的农村土地承包经营责任制妨碍了集体化和机械化农业生产。孙敏律师不同意这种观点。
孙敏：农业生产的机械化，与土地制度无关，关键在于经济和科技发展。农村土地承包制度让广大农民从土地上解放出来，才会有后来的农民工进城打工致富，并由此涌现了一大批私营老板和企业家。
孙敏：毫无疑问，土地改革的成功，对中国的改革开放与经济发展起到了根本性作用。
孙敏：如何协调城市国有土地公有制与土地使用权出让和使用之间的关系？民法典物权编是最难制定的。
2.土地使用权期限问题，以及中国特色的制度设计与行为模式的“两张皮”现象
（1）土地使用权期限有无价值？
房产折旧有年限，但土地会增值。决定价值的不是房子，而是土地。
土地使用权有期限限制。《民法典》规定住宅用地使用权到期后自动续期，有偿无偿未规定。但对工业用地、商业用地使用权到期后如何处理，至今没有法律明确规定。如何解决，需要智慧、平衡、勇气和决断。
土地使用权的存续时间和期限有无价值？理论上当然有价值。但实际上是否有价值？二手房交易买卖，在进行房地产价格评估时，有无体现土地使用权的期限价值？在向银行抵押贷款时，土地使用权期限对抵押价值有无影响？
（2）土地使用权的期限问题，凸显了制度设计与行为模式的“两张皮”现象。
类似的两种皮现象，在中国还有很多。中国制度最复杂的是建筑领域。国家对建筑施工资质有严格的要求和规定，但实践中，违法发包、分包、转包、挂靠经营所在多是，名义施工人与实际施工人的分离成为常态。从而，司法实践中不得不突破合同的相对性。法律面对现实只能让步。这就是资质管理的结果。因为资质管理、行业管制，形成一系列问题。再如，法律规定宅基地不能买卖，但法院的裁判规则后来却只能是：合同无效，但不予返还。很多的资产代持、股权代持现象也与两张皮现象紧密相连。
（3）一句话总结：
民商事领域法律规范不能脱离社会现实，否则就会产生对法律的大规模规避或者逃避，然后“法不责众”，司法和执法不得不对现实让步。虽然问题得到了局部的、暂时的、也许看似皆大欢喜的解决，但最终损害的是法律的权威性，以及民众对法治的信心和信仰。
3.土地问题从来都是中国的根本性问题
自古以来，中国就是个农耕国家，汉族就是个农耕民族。所以，土地问题在中国始终是个突出问题根本问题。中国共产党抓住了中国革命的核心问题——土地问题，所以有第一次土地革命战争、第二次土地革命战争。毛主席最懂中国，农民是中国革命的根本力量。中国的农民起义vs西方的街头政治。
从人性和事实来看，无法否认，人和人是不一样的：出身有不同，力量有强弱，智商情商有高低，秉性有勤奋有懒惰。所以，土地私有化一定时间后，一定会进行分化，土地自然而然会相对集中。而吃不饱饭的人的问题不能有效解决，就会产生社会动荡乃至造反。
土地改革的成功，让共产党的兵越打越多。土地改革还从根本上解决了财政问题。这是战争胜利的支撑和根本。
中国改革开放的成功以及经济高速发展，与土地公有制和土地使用权出让制度密切相关。在土地私有的国家，征收拆迁需要个别协商交易，会增加交易成本，影响城市改造和发展的进度。
4.土地的分类管理与城乡规划，政府的多元角色，刚性的法律规范与灵活的政策变通
（1）中国实行建设用地制度。划分建设用地和非建设用地。建设用地又分为划拨土地和出让土地。
【周缘求：分类是一门精细的治理技术！为什么分类？如何分类？由谁分类？分类的结果如何？分类的理由、原因、标准、目标、以及规避】
（2）土地管理法的规定以及变通
《土地管理法》：一宗地一张证。土地出让金付清后才办证。房地产开发：为了加快进度，将土地分割为一块一块，滚动支付、滚动发证、滚动开发。
房地产市场高速发展，商品房预售制度（借鉴香港的楼花按揭），以后发展到后来的认购金、订购金，商人们总是在不断试探和开拓新的商业模式。
《土地管理法》对土地开发时间有要求，否则需要支付闲置费，达到一定时间要无偿收回。但是，面对房地产市场低迷，土地大量闲置的现实，法律如何执行？
法律规定的刚性以及高标准，与政策的变通和圆滑，在津津乐道运用中国式智慧解决具体问题的同时，是否也在消解法律的权威和信仰？！
土地公有制的制度底色VS土地使用权的转让流动
（3）政府身份的多元和切换
【政府既是法律和政策的制定者以及执行者，又是土地市场的交易主体，角色的多元和切换，以及中国改革开放进程中的地方政府GDP政绩考核机制以及地方经济竞赛，政府身份的多元、错位和越位，在促进中国经济狂飙突进高速发展的同时，也产生和累积了一些问题，如何复盘总结和优化改进。】
【周缘求：如何总结和思考这几组关键词：执法者vs经营者；法律vs现实；理想vs现实；政府管制/宏观调控vs市场经济/市场交易。如何在发展中协调平衡？法律的背后是政治，是哲学，是价值观，是意识形态！摸着石头过河的中国智慧，路径依赖/制度束缚/利益捆绑之后，改弦易辙的试错成本，勇于纠错是错上加错还是改革红利？牵一发而动全身的系统考量，改革、稳定、发展、未来之间的辩证关系，以及抉择和担当！】
（4）分类管理的治理技术，法律和政策改立改废的利益衡量，法律和利益对道德和人情的侵蚀
农村土地：承包经营土地vs集体建设用地vs宅基地。
【同样的问题：为什么分类？理论逻辑还是现实考量？利益分享与成本分担】
“城中村”问题。法律禁止宅基地转让与现实转让的大量存在。以科研用地拿地，按别墅样式开发，以公司名义购买，作为住宅使用。建设用地与农村耕地的动态平衡与区域调剂。
土地性质的不同认定以及改变，造成价值的巨大差异。宅基地（农村住房）拆迁前后的价值差异，引发大量家庭亲友之间的房产争夺和继承析产纠纷。在巨大的拆迁补偿面前，曾经的亲情摘下了温情脉脉的面纱，不堪一击。经济价值和法律规定侵蚀和冲击了人们人伦情感和道德观念。
【周缘求：我们正在进入“法律越来越多、道德越来越少”的“法治社会”吗？太阳底下无新鲜事，参见：费孝通：《乡土中国》】
土地规划的巨大价值！由谁来进行规划？谁有权进行规划？谁有权改变规划？城乡规划变化、土地性质改变、征收拆迁的利益应该由谁享受？如何重估、调整和分配利益？
【法律、政策的制定以及变动，都是巨大的利益调整。天下从来没有免费的午餐！任何制度都是有成本的！谁得利，谁受损？由谁说了算？如何保证科学立法？法律和政策制定时，有无对涉及相关利益群体的得失利弊进行测算和论证？从而作出科学合理的安排，并进行充分有效的解释说明。】
【是由政府还是由市场配置资源？政府失灵与市场失灵；有为政府vs寻租空间；官员腐败是人性使然，还是与体制有所关联？市场vs管制；权力——价值；历史——现实；理论vs制度vs现实；政府治理vs市民交易；找领导还是找律师？管理的方法、成本、实效、损耗以及规避。】
当法律过于理想而不符合现实，当法律总是不停地向现实低头妥协，当人们习惯于以政策变通化解法律刚性，当法律不被普遍遵守，当法治不再被信仰，法律的权威与可预期性也必将打折。
法治建设任重道远，我辈当继续努力！
附：孙敏律师简历
孙敏律师，华东政法大学无锡校友会会长、江苏英特东华律师事务所合伙人，曾担任无锡市律师协会会长、无锡市人大代表、无锡市人大法制委员会委员等职。在律师行业从业30多年，刑事辩护、商事纠纷、民事家事、建筑房地产等领域均有广泛涉猎，积累了丰富的实际操作经验。担任无锡市自然资源和规划局常年法律顾问20余年，参与处理了大量诸如土地出让转让、用地违法处罚、征地拆迁交地等纠纷，对土地经营、管理违规处置等领域法律法规熟练运用；近年来还担任了一些职务犯罪被告人的辩护人。
周缘求简历
江苏云崖律师事务所律师、合伙人、主任、党支部书记。
微信号：zhouyuanqiu ；电子邮箱：zhouyuanqiu@yunya.com.cn；
华东政法大学经济法专业法学学士（1992-1996）、民商法专业法学硕士（2001-2004）。
无锡市律师协会副会长，江苏省律师协会常务理事、业务创新指导工作委员会主任，中华全国律师协会劳动与社会保障法专业委员会委员。
无锡仲裁委员会仲裁员。无锡市政协委员，无锡市政府法律顾问，无锡市人大常委会咨询专家，中共无锡市委政法委法律专家库成员。华东政法大学无锡校友会执行会长。江苏省劳动人事争议仲裁专家。江苏省法学会民法学研究会常务理事。
周缘求律师擅长劳动法、知识产权、民商事诉讼等业务领域，近期尤其专注于人员优化、竞业限制与商业秘密保护等专项法律服务。
周缘求两度获评为“无锡市优秀律师”，三度获评为无锡市律师协会优秀个人会员，曾获“无锡市优秀法学法律人才”“无锡市名优律师人才培养对象（第一层次）”“江苏省律师行业统筹推进疫情防控和经济社会发展工作先进个人”“无锡市律师协会行业建设优秀奖”等荣誉。在无锡市律师协会“五优评选”中10次获奖，包括：“无锡市优秀专业律师（劳动与社会保障）”“优秀专业律师团队负责人（劳动法律师专业团队）”、6件优秀专业案例、2篇优秀专业论文。
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